AMPARO EN REVISIÓN 1595/2006
QUEJOSO: **********
MINISTRO PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ
SECRETARIO: RAÚL MANUEL MEJÍA GARZA
S Í N T E S I S
MATERIA DEL ASUNTO: Análisis de la constitucionalidad del artículo 123, fracción X del Bando Municipal para Toluca, Estado de México del treinta de enero de dos mil seis desde la perspectiva de los artículos 6, 7 y 24 de la Constitución Federal (libertad de expresión, libertad de imprenta, y libertad religiosa).
ARTÍCULO IMPUGNADO: La fracción X del artículo 123 del bando del Municipio de Toluca de treinta de enero de 2006.
Artículo 123. Se impondrá multa de 1 a 50 días de salario mínimo a quien:
(…)
X. Sin permiso, pegue, cuelgue, distribuya o pinte propaganda de carácter comercial o de cualquier otro tipo en edificios públicos, portales, postes de alumbrado público, de la Comisión Federal de Electricidad, de la Compañía de Luz y Fuerza, de teléfonos, de semáforos; pisos, banquetas, guarniciones, camellones, puentes peatonales, pasos a desnivel, parques, jardines y demás bienes del dominio público federal, estatal o municipal”.
FALLO RECURRIDO: La sentencia emitida por el Juez Segundo de Distrito en Materias de Amparo y de Juicios Civiles Federales en el Estado de México el cinco de abril de dos mil cinco.
SENTIDO DEL FALLO RECURRIDO: No ampara
RECURRENTE: El quejoso.
PROPUESTA DEL PROYECTO:
En las consideraciones:
Las cuestiones que esta Sala debe resolver son las siguientes: ¿es constitucional una norma municipal que exige solicitar permiso previo a las autoridades municipales para difundir o repartir documentos en la vía pública (en el caso, una octavilla en la que se invita a un concierto de música y un cuadernillo que difunde el Evangelio según San Juan)? ¿Vulnera la norma municipal cuestionada las libertades de expresión e imprenta y/o la libertad religiosa, de modo que a esta Sala le corresponda conceder el amparo de la justicia federal?
El quejoso fue multado por repartir papeles en la vía pública sin contar con un permiso previo de las autoridades municipales. Según obra adjunto al expediente, uno de los documentos repartidos era una octavilla en la que se invitaba a asistir a un concierto gratuito. El otro documento es un cuadernillo que contiene el Evangelio según San Juan.
Es, a juicio de esta Sala, claro que el comportamiento del quejoso se inscribe dentro del ejercicio de las libertades de expresión e imprenta, por un lado, y de la libertad religiosa, por otro.
Como es sabido, la libertad de expresión es una de las libertades individuales más importantes en una democracia constitucional. Ello se debe a que, junto con la dimensión individual de la misma, que asegura a estos últimos un importante espacio de creatividad y desarrollo individual, indisolublemente ligado a cualquier ejercicio significativo de la autonomía, la libertad de expresión goza también de una vertiente pública, institucional o colectiva de inmensa relevancia. Tener plena libertad para expresar, difundir y publicar ideas es imprescindible no solamente para poder ejercer plenamente otros derechos fundamentales como el de asociarse y reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito, el derecho de petición, o el derecho a votar y ser votado, sino que constituye además un elemento funcional de esencial importancia en la dinámica de una democracia representativa.
En el marco del presente asunto y en estrecha conexión con lo anterior, resulta imprescindible destacar otra faceta de la libertad de expresión. El hecho de que protege no solamente el acto “estático” de expresar o comunicar lo que uno estime conveniente, sino la actividad consistente en divulgar lo expresado por cualquier medio y a las personas que uno desee. Destacar este elemento es una operación casi redundante, pues el mismo está implícito en la propia idea de expresarse o comunicar, y es un factor sin el cual la libertad de expresión no podría cumplir las funciones anteriormente descritas.
Respetar y garantizar las libertades de expresión e imprenta exige del Estado tanto obligaciones negativas como obligaciones positivas. Dado el tema de constitucionalidad que nos ocupa, debemos destacar de manera especial una obligación de carácter negativo que, por su relevancia, los textos fundamentales plasman con toda su especificidad: la prohibición de censura. La prohibición de la censura implica que el Estado no puede someter las actividades expresivas o comunicativas de los particulares a la necesidad de solicitar previamente un permiso a la autoridad.
El segundo derecho fundamental que está en liza es la libertad religiosa, que el artículo 24 de la Constitución Federal. Su primer párrafo consagra en sus términos nucleares la libertad religiosa, esto es, la libertad de sostener y cultivar las creencias religiosas que cada uno considere, libertad que también incluye la de cambiar de creencias religiosas. El precepto encierra, además, tanto una referencia a la dimensión interna de la libertad religiosa (“todo hombre es libre de profesar la creencia religiosa que más le agrade”) como la dimensión externa de la misma (“y para practicar las ceremonias, devociones o actos de culto respectivo, siempre que no constituyen un delito o falta penados por la ley”).
La dimensión o la faceta interna de la libertad religiosa se relaciona íntimamente con la libertad ideológica, y aunque es difícil de definir de un modo que sea general y a la vez útil, atiende a la capacidad de los individuos para desarrollar y actuar de conformidad con una particular visión del mundo en la que quede definida la relación del hombre con lo divino.
En el contexto del presente asunto, en cualquier caso, nos interesa más la dimensión o proyección externa de la libertad religiosa. Esta proyección es múltiple, y se entrelaza de modo estrecho, en muchas ocasiones, con el ejercicio de otros derechos individuales, como la libertad de expresión, la libertad de reunión, o la libertad de enseñanza. Una proyección típica y específica a la que la Constitución se refiere expresamente es la libertad de culto, que se refiere a la libertad para practicar las ceremonias, ritos y reuniones que se asocian con el cultivo de determinadas creencias religiosas.
Las manifestaciones externas de la libertad religiosa pueden ser por otro lado individuales o colectivas. Las dos son abarcadas y protegidas por el primer párrafo del artículo 24 (que establece, recordémoslo de nuevo, que “todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa que más le agrade y para practicar las ceremonias, devociones o actos de culto respectivo, siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley”).
Respecto de un subconjunto muy preciso de manifestaciones externas colectivas de la libertad religiosa, el párrafo tercero del artículo 24 contiene una regla específica; según la misma, “los actos religiosos de culto público se celebrarán ordinariamente en los templos y los que extraordinariamente se celebren fuera se sujetarán a lo dispuesto en la ley reglamentaria”.
Se trata, en cualquier caso, de una previsión que no resulta relevante para la resolución del problema jurídico que nos ocupa en la presente instancia, pues se refiere a los actos de “culto público”, esto es, a los actos de culto no sólo externos sino también colectivos o grupales y además pertenecientes al ámbito de la expresión institucionalizada de la religión. No todo acto de expresión externa de una creencia religiosa, en otras palabras —y con independencia de su carácter individual o colectivo— es un acto de “culto público” que caiga bajo el ámbito de aplicación de la regla establecida en el tercer párrafo del artículo 24.
En el marco de estas consideraciones, la norma contenida en la fracción X del artículo 123 del bando municipal bajo examen debe ser declarada inconstitucional y debe ser inaplicada al quejoso.
Lo primero que debe ser destacado es que la norma impugnada agrupa bajo un mismo régimen actividades o conductas que son heterogéneas desde el punto de vista de los bienes, derechos e intereses involucrados. De su tenor literal se desprende muy claramente que el objetivo de la norma es velar por el buen uso, limpieza y adecuada preservación de los bienes de dominio público federal, estatal o municipal, o de bienes que, pudiendo ser en estricto sentido privados, están en el espacio público y están vinculados a la prestación de servicios públicos. Aunque la mayoría de prohibiciones que contempla guardan, efectivamente, una conexión racional con este legítimo objetivo, existe una que no la guarda, y es precisamente la que justificó la imposición de la multa al quejoso.
En efecto: la prohibición de pegar, colgar o pintar propaganda de cualquier tipo en edificios públicos, postes, vías públicas o jardines constituye un medio racionalmente conectado con el objetivo antes identificado, aunque habría que discutir —este es un extremo sobre el que no nos compete pronunciarnos en el presente asunto, al quedar al margen de la litis— si respeta también la relación de proporcionalidad que debe existir en toda medida que restringe derechos en aras de la protección de otros derechos y bienes.
Sin embargo, la norma prevé junto a las anteriores prohibiciones, la imposición de la citada multa a quien “distribuya” propaganda “comercial o de cualquier otro tipo”. Y es así como pasa a alcanzar la prohibición y sanción de una conducta que está en el núcleo del ordinario ejercicio de las libertades de expresión e imprenta y que hace parte del normal despliegue de la libertad religiosa, cayendo dentro del ámbito de una prohibición constitucional expresa y puntual: la prohibición de censura previa. Ninguna analogía puede trazarse entre las actividades de pegar o colgar documentos, o pintar, en bienes del dominio público, y la muy distinta actividad de circular o pasear por la calle y repartir a la ciudadanía un texto que contiene un documento religioso y una invitación a asistir a un concierto. Esto último es una instancia central y “pura” de difusión de ideas, en este caso religiosas, respecto de la cual la prohibición de censura previa se proyecta también con toda su centralidad y pureza. Sin embargo, al someter la posibilidad de desplegarla a la necesidad de solicitar un permiso previo a las autoridades municipales, que estas podrán graciosamente conceder o negar, es muy claro que la norma se erige en un mecanismo de censura incompatible con el texto fundamental.
La inconstitucionalidad de la norma por constituir un mecanismo de censura previa no variaría de cambiar la posición jerárquica de la norma que lo contempla, pero no está de más subrayar que el rango reglamentario y la ausencia de una genealogía legal clara en cuanto a los antecedentes de la norma en otras de rango legal confirma por otra vía su naturaleza inconstitucional. Las limitaciones de derechos fundamentales deben encontrar sustento legal. Eso no significa, evidentemente que las normas infra-legales no puedan modular aspectos del ejercicio de los mismos; lo que significa es que debe ser posible a partir de las mismas reconstruir algún tipo de cadena de remisión normativa que muestre que las decisiones centrales respecto de la limitación han sido determinadas por los representantes de los ciudadanos —esto es: por el legislador—. Y ello, en el caso del bando municipal en el que se inscribe la norma cuya constitucionalidad se denuncia, no es posible.
En los puntos resolutivos:
PRIMERO: En la materia de la revisión competencia de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se revoca la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a ********** contra la fracción X del artículo 123 del Bando municipal de treinta de enero de dos mil seis para el Municipio de Toluca, Estado de México.
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